“2015年（江西）省水利厅在鄱阳湖内批准3个采砂区，其中有6.82平方公里采砂区位于鄱阳湖银鱼产卵场省级自然保护区内。”近日，中央第四环保督察组公布对江西省的反馈情况，其中提到的这一现象引起舆论哗然：在省级自然保护区内居然明目张胆批准设立采砂区，某些地方政府部门的环保不作为、乱作为令人愤慨。

“边治理、边破坏”的情况并不少见

仔细梳理本轮中央环保督察组向地方的反馈情况，8个省份均不同程度存在自然保护区内违法违规开发、生态环境破坏现象。以保护之名设立的自然保护区，为何得不到应有保护？目前还没被督察的省份，还有没有类似情况？

从督察情况看，各地将开发之手伸向保护区的冲动还很强烈，“边治理、边破坏”的情况并不少见。对此，多年来一直研究我国自然保护区建设和管理状况的复旦大学生物多样性科学研究所教授陈家宽说，“从1956年我国建立第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区到现在，60年来我国自然保护区建设取得了巨大成就，目前总面积占陆地国土面积的比例已经高于世界平均水平，但保护质量还需要提高。”

陈家宽介绍，一些省级自然保护区建立后，却没有机构、没有编制、没有人员，形同虚设，“以鄱阳湖银鱼产卵场省级自然保护区为例，按道理，水利部门批准挖砂，至少要经过保护区管理部门同意，且要走环评程序，可实际上却未形成约束”。

陈家宽认为，现有自然保护区的管理体系复杂，既有国家级的，也有地方的，归属于环保、林业、水利、国土、海洋等多个系统管辖。国家级自然保护区有少量是中央部委直管，大部分归属于省厅管辖，省厅又会把管辖权下放到市、县。各地重视程度有差别，在执法上缺乏统一标准，“有些地方居然不愿意建国家级自然保护区，认为约束太严格，捆住了地方发展手脚”。

“重建不重管”的现状亟须改变

在中国环境科学学会副理事长杨朝飞看来，保护区违规违法开发猖獗，说明地方职能部门对保护区的真正价值认识不够，只看到眼前利益，没有看到对长远利益造成的冲击。有些地方没有按照中央要求落实环保制度，“一岗双责”没有落实到位，政府部门本该带头守法，却违规批准开发行为。

如何改变自然保护区管理乱象？陈家宽认为，要改变自然保护区管理乱象，首先要确保有法可依。我国现有的自然保护区条例颁布于1994年，侧重于保护区的建设标准，对于建成后如何管理、如何监督，规定还相对薄弱，保护区管理权限还不明确。应该尽快修改条例，上升到法的层面，使之更适应现阶段实际需要。其次，参照发达国家经验，可以考虑设立国家层面统一的保护区管理体系，配备人员，划拨经费，提高管理水平。

“保护区管理部门在发现违法违规现象后，应该及时、主动站出来，敢于对违法违规现象说不。这次中央环保督察发现一批个案，对地方也起到震慑作用。”杨朝飞说。

《 人民日报 》（ 2016年11月25日 14 版）